環境省：太陽光発電設備リサイクル制度小委員会（第7回）
環境省「中央環境審議会 循環型社会部会 太陽光発電設備リサイクル制度小委員会」と経済産業省「産業構造審議会 イノベーション・環境分科会 資源循環経済小委員会 太陽光発電設備リサイクルワーキンググループ」合同会議の第6回が、2024年11月21日に開催されました。
第7回の合同会議では、これまでの議論やヒアリングに基づく太陽光発電設備の廃棄・リサイクル制度構築に向けた論論点整理が提示され、とりまとめに向けて議論されています。
（前回までの検討会に関してはこちらから ⇒ 第1回、第2回、第3回、第4回／第5回、第6回）
総論
2030年代後半以降に使用済太陽光パネルの大量廃棄が想定されており、最終処分量削減および資源の再資源化が求められる一方で、ガラス等については品質や経済性の観点から市場原理だけでは再資源化が進みづらいことが指摘されています。
また使用済太陽光パネルの再資源化を円滑かつ確実に実施するためには、太陽光パネルのライフサイクル各段階での事業者がそれぞれの責任と役割を担い、相互に連携することが求められます。
これらから廃掃法に基づく適正処理に加えて、再資源化の義務付けにより確実に再資源化が行われる制度構築に向けて、「モノ（太陽光パネル）・費用・情報」の観点から基本的な方向性が整理されています。
総論では、太陽光発電設備の廃棄・リサイクル制度構築において「モノ・費用・情報」それぞれの考え方が提示されています。
モノについての考え方
「排出ピークの平準化」、「リサイクルの推進」、「設備の放置・不法投棄への対応」の3点についての考え方が整理されています。
排出ピークの平準化
FIT施行直後の太陽光発電の導入に伴う排出ピーク時には再資源化施設の処理能力が不足するおそれがある一方で、ピーク後には処理施設が過剰になる懸念があることから、使用済太陽光パネルの排出ピークの平準化が求められます。
3Ｒの基本原則や背景を踏まえて、使用済太陽光パネルの排出ピーク平準化に資する太陽光発電設備の長期安定電源化やリユース促進を合わせて取組む必要があるとされています。
リサイクルの推進
使用済太陽光パネルの再資源化において、本制度の対象が示されています。
- 原則として全ての太陽光発電設備及び太陽光パネル（設置形態や太陽光パネルの種類、普及状況などは要検討）
- 本制度開始以降に廃棄物として排出される太陽光発電設備及び太陽光パネル（制度開始時点で設置済の設備を含む）
- FIT/FIP設備および非FIT/非FIP設備のいずれも対象
- 再資源化義務の対象は、今後著しい排出増加が見込まれる太陽光パネルとする
- コンクリート製の基礎や土台、パワーコンディショナー等の部材は本制度の再資源化義務の対象から外す
太陽光パネルから分離されたフレームや有価金属は再資源化が行われている一方で、ガラスについてはダウンサイクル～水平リサイクルまで幅広く再資源化が行われており、プラスチック（バックシートや封止材）やシリコンについては現状ではマテリアルリサイクルやケミカルリサイクルは技術的・経済的に難しい状況です。
これらの状況を踏まえ、本制度での「リサイクルの質」の考え方が整理されています。
- 重量の約６割を占め最終処分量の削減効果の大きいガラスの再資源化を求めることが必要
- 中長期的に目指す再資源化の質の水準や方向性を示し、高度資源循環の最適な選択を促すことが重要
- 地理的要因や災害等により一般廃棄物として扱われる場合等、やむを得えない場合については制度の対象外とすることが適当
- 環境配慮設計の促進や再資源化の高度化による再生材の品質の向上、再生材の用途・利用拡大が重要
循環型社会形成推進基本法では、廃棄物等の排出者が適正処理の責任を負う「排出者責任」と生産者が製品の使用・廃棄後に適正な再資源化や処分の責任を負う「拡大生産者責任」の考え方が規定されており、本制度では太陽光パネルのライフサイクルを考慮した上で「リサイクルに係る各主体の役割と責任」についての考え方が整理されています。
- 排出者は太陽光発電設備の解体・撤去を自ら行う設備所有者、又は設備所有者から解体・撤去を請け負った解体・撤去業者が該当
- 太陽光パネルは製品の使用期間が長期間であり、廃棄時に製造業者が不存在となることが想定されることや、海外製造業者のシェアが高い状況を考慮する必要
⇒ 製造業者が自ら再資源化を実施する仕組みは、将来的に再資源化の円滑な実施に支障のおそれがある - 再資源化の実施主体を設備所有者と想定した場合、住宅向けについては産業廃棄物処理に通常関わることのない個人の負担が大きくなることも考慮が必要
- 再資源化の実施は、太陽光パネルが設備所有者から再資源化を行う中間処理業者まで確実に引取り・引渡しが行われた上で、中間処理業者が確実に再資源化するよう求めることが適当
リサイクルに係る各主体の役割と責任
放置・不法投棄対策を検討に際しては、制度対象外の部材の放置・不法投棄を防ぐことができないおそれがあるため、太陽光発電設備全体を対象として必要な措置を検討することが適当とされています。
事業終了後の太陽光発電設備の放置への懸念を払拭するために、FIT/FIP制度などの既存制度の着実な運用を図りつつ、解体等費用の確実な確保や認定設備情報の自治体への提供も含め、関係行政機関と連携して適切に指導していく必要があるとされています。
住宅に設置された太陽光発電設備については建物解体時に太陽光パネル等が放置される可能性は低いと考えられるものの、空き家の増加等への留意が必要だとされています。
費用についての考え方
太陽光発電設備を廃棄する場合には、太陽光発電設備の解体・撤去・収集運搬・中間処理・埋立処分等の費用「解体等費用」が必要ですが、再資源化の義務化により新たに「再資源化費用」が生じます。
太陽光パネルの適正な廃棄・リサイクルを確実に担保するためには、これらの費用が解体・処理等を行う事業者に適正かつ円滑に流通する仕組み構築が求められ、太陽光パネルの製品特性や費用の性質を考慮した上で費用負担の主体や時期、方法などが整理されています。
解体等費用
設備所有者は設備の解体等を含む管理責任を有しており、設備の構造や設置方法等により解体等費用が異なることから、設備所有者に解体等費用の負担を求めることで解体等費用の少ない設備の構造を選択することにつながるとされています。
- 設備所有者が解体等費用を負担することが適当
- 放置・不法投棄防止の観点から、原則として太陽光発電事業の初期段階に費用を確保しておくことが重要
- 既に設置された太陽光発電設備については、事業性への影響の観点から一定の配慮が必要
- 費用を第三者機関へ預託し（※）、解体等の実施に際して設備所有者が当該費用を受領する仕組みとすることが適当
再資源化費用
製造業者は製品の情報を最も多く保有する立場にあり、適正・効率的な再資源化の実施が期待されることや易分解性・環境配慮設計を行う経済的インセンティブが生じやすいことから、個別リサイクル法では製品の再資源化について責任を果たすこととされています。
一方で、太陽光パネルは使用が長期間に及ぶため再資源化の実施時に製造業者が存在しない可能性や、販売シェアが高い海外製造業者が自ら製品を回収し再資源化を実施することは困難と考えられます。
- 製造業者は、その果たす責任として再資源化の実施に代えて再資源化費用の負担を求めることが適当
- 海外の製造業者については費用支払いの実効性を確保が難しいことから、輸入業者に費用負担を求めることが適当
- 太陽光パネルが廃棄物として排出されるまでに確実に担保する観点から、ライフサイクルの初期段階で費用を確保しておくことが重要
- 再資源化費用は、製造業者又は輸入業者から第三者機関への支払い(※)を求めることが適当
- 効率性の観点から解体等費用と同様に第三者機関から設備所有者に交付することが適当であり、確実に再資源化に充てられていることを確認する仕組みが必要
※運営者注記：解体等費用は「預託⇒受領(取戻し)」、再資源化費用は「支払い(納付)⇒交付」の違いに注意
情報についての考え
使用済太陽光パネルの適正な廃棄・リサイクルへ向けてモノ・費用の流れを円滑にするために、以下の情報が必要とされています。
- 適正な廃棄・リサイクルの実施に要する情報
- 再資源化の実施状況の確認に要する情報
- 事業終了後の太陽光設備の適切な管理に要する情報
- 廃棄・リサイクルに必要な資金の管理に要する情報
事業段階ごとに太陽光発電設備に適用される関連法令において各管理主体により把握・管理されている情報もありますが、対象外の設備については十分に把握できていないのが現状です。
適正な廃棄・リサイクルに必要な情報を把握する仕組みが必要であり、ライフサイクルの各段階において必要となる情報を一元的に管理した上で、関係者間で共有することが適当だとされています。
具体的な措置
使用済太陽光パネルの再資源化に向けた「モノ・費用・情報」についての基本的な考え方に基づき、リサイクル等を推進するための措置についての基本的な方向性が提示されています。
使用済太陽光パネルのリサイクル等の推進のための措置
排出ピークの平準化の方策として「太陽光発電設備の長期安定電源化」により、使用済太陽光パネルの排出の抑制を進めるとされています。
また民間企業や自治体のリユースの優良事例の横展開やリユースパネルの適正な流通を図るための性能診断技術の向上など「リユース促進の施策」が有効だとされています。
ライフサイクルでの温室効果ガス削減量等、リユースパネルの選択にインセンティブを付与することや、公共部門でのリユースパネルの率先利用等を検討すべきとされています。
リサイクルの推進に向けては、「リサイクルの実施体制の構築及びリサイクルの高度化」として、適正に再資源化できる体制構築と確実に引き渡される仕組み、リサイクル事業の予見性を高めることや再資源化や環境配慮設計を考慮した製品などが必要とされ、いくつかの具体例が示されています。
- 全国各地において適正に再資源化できる体制を構築
- 設備所有者に対して使用済太陽光パネルの速やかな取り外しを求め、関連事業者に引取・引渡し義務を課す
- 広域的かつ一定水準以上の再資源化が実現可能な中間処理業者を主務大臣が認定し、高度な再資源化設備の導入を後押し
- 製造業者が自ら再資源化の実施責任を果たそうとする場合にも対応できる仕組み
「太陽光パネルの取り外し及び収集運搬の適正化・効率化」として、ガラス破損防止を図るなど再資源化に支障をきたさない撤去・収集運搬の重要性や、使用済太陽光パネルの集積・一時保管による収集運搬を効率化のため収集運搬等に関する基準等（廃掃法）の在り方についての検討も必要だとされています。
「事業終了後の太陽光発電設備の放置・不法投棄対策」に向けて、再エネ特措法や廃棄物処理法等の既存制度では十分対応ができない事象への対応が求められます。
非FIT/非FIP設備を含めた解体等費用・再資源化費用を確保、事業の開始・廃止時期や廃棄・リサイクルの実施状況を含む太陽光発電設備の情報の共有、万が一放置が行われた際の第三者による対応時に解体等費用・再資源化費用が活用できる仕組みなどが挙げられます。
使用済太陽光パネルのリサイクル等に要する費用に関する措置
太陽光パネルのリサイクルに関する費用の考え方に基づき、解体等費用・再資源化費用の確保についての具体的な措置が示されています。
解体等費用の確保
- 設備所有者は当該設備の使用開始前までに、解体等費用を第三者機関へ預託
⇒ 既設設備についても預託の対象とすべきだが、預託時期については一定の配慮を行うことが適当
⇒ 住宅用など発電事業終了後に放置・不法投棄の可能性が低いと考えられ、預託義務の対象外とすることが適当 - 再エネ特措法に基づく廃棄等費用積立制度の対象となる設備所有者については、引き続き同法に基づく費用確保を求めることが適当
- 設備所有者は確実な解体等を確認できる書類の提出を条件に、預託された解体等費用の取り戻しができる
⇒ 解体等費用が不足した場合、設備所有者の負担により不足分を補い適正に解体等を実施することが必要 - 解体等費用は、発電設備の出力を算定の単位とすることが考えられる
⇒ FIT/FIP 制度において想定されている廃棄等費用の水準を参考
再資源化費用の確保
製造業者等（製造業者又は輸入業者）に納付を求める再資源化費用についての説明がされています。
- 製造業者等は太陽光パネルを上市するまでに、再資源化費用を第三者機関へ納付
- 設備所有者等は再資源化を実施したことを証明できる書類等の提出を条件に、再資源化費用の交付を受けることができる
⇒ 主務大臣による認定を受けた再資源化事業者が使用済太陽光パネルの再資源化を実施
⇒ 解体・撤去業者及び再資源化事業者に必要な費用が支払われることを担保する仕組みが必要 - 再資源化費用は、製造等をした太陽光パネルの数量単位（重量など）に、一定の単価を乗じることで算出することが適当
⇒ 単価は再資源化に通常要する費用の額を基礎として算定
⇒ 環境配慮設計による再資源化費用低減の効果を勘案する仕組みを検討することが必要 - 既に設置された太陽光パネルの再資源化費用も担保する必要
設備所有者等に、再資源化費用が交付される際は、以下の通りとされています。
- 費用低減のインセンティブの観点から、再資源化に要する実額を精算するのではなく、算定された一定額を交付することを軸に検討
- 一定額の交付では求められる再資源化の水準を上回るインセンティブが不十分でり、より高度な再資源化へ誘導する措置の検討を行い、設備の導入拡大を促進し費用低減を図る
≪運営者注記≫
解体等費用は「預託⇒受領(取戻し)」、再資源化費用は「支払い(納付)⇒交付」と、両者の費用では扱いが異なります。
一般的に「預託(取戻し)」は返還を前提に条件を満たせば返還される一方、「納付(交付)」は特定の義務を履行するための費用とされています。
法律上の扱いや実際の運用に与える影響など違いが生じると考えられるため、制度化の際には両者の違いを十分に理解する必要があります。
使用済太陽光パネルのリサイクル等に要する情報に関する措置
使用済太陽光パネルの適正な廃棄・リサイクルに必要な情報の把握（登録）や管理について示されています。
- 適正な廃棄・リサイクルの実施に要する情報
⇒ 製造等がされた太陽光パネルの型式・ 含有物質等の情報について、製造業者等に登録を求める - 再資源化の実施状況の確認に要する情報
⇒ 使用済太陽光パネルの解体・撤去、引取り・引渡しや再資源化の実施情報について、設備所有者、解体等業者、再資源化事業者に登録を求める - 事業終了後の太陽光設備の適切な管理に要する情報
⇒太陽光発電設備の所在や発電事業の開始・廃止時期等の情報について、設備所有者に登録を求める - 廃棄・リサイクルに必要な資金の管理に要する情報
⇒ 解体等費用および再資源化費用の支払義務者、支払い状況及び支払額等の情報について、製造業者等及び設備所有者に登録を求める
効率的な情報管理のため第三者機関へと情報を集約し、モノと費用の情報を紐付けて管理することが適当とされています。
関係事業者の負担低減や必要な情報の網羅的な収集管理のため、既存の情報インフラとの連携やデジタル技術の活用を図り、太陽光パネルのライフサイクルに関わる関係者への情報提供が必要だとされています。
委員からの指摘・コメント
太陽光パネルのリサイクル義務化に向けた本制度の論点整理に関して、委員からは概ね賛意を示す発言がされており、今後パブリックコメントを経た後に法制化されるとされています。
既存の太陽光発電設備や住宅用の太陽光パネルなど十分配慮をしつつも、資源循環やリサイクルを国として進めていく姿勢を国内外に発信し、再生可能エネルギー普及のブレーキにならないことが重要だと指摘されています。
また既存の廃棄物法制との整合や制度が国・自治体の役割・責任分担の検討、リサイクル事業の事業性や人材育成の観点も重要なポイントだとされています。
まとめ
第7回の合同会議では、太陽光発電設備の廃棄・リサイクル制度構築に向けた論点整理がまとめられ、リサイクル義務化の対象や責任分担、費用負担の大枠が提示されました。
大量廃棄への対応だけでなく、循環経済の実現や社会的費用の削減の目指す観点からリサイクル義務化は必要性が高いと考えられるものの、既存の事業者を含む太陽光発電事業への影響は非常に大きなものとなります。
高度な処理技術や再資源化へのニーズが高まることが予想され、リサイクルに関わる事業者にはコスト削減とともに新たな技術開発や市場開拓が求められます。
排出事業者・中間処理事業者双方において、リサイクル義務化による事業への影響を見極めるためにも、今後も引き続き注目が必要です。